土地1.5级开发将成为土地开发的重要选项

政府有关部门问得最多的问题是：当前市场环境下，如何卖地？还有什么办法？

1、2024年土地市场大幅萎缩。

房地产市场的深度调整，直接影响到了土地市场。2024年土地市场的清淡，超出了各方面的预期。

根据财政部公布的数据。2024年1-7月，全国地方政府国有土地使用权出让收入17763亿元，同比下降22.3%。

广东地区土地市场的降幅更为明显。

2024年1-7月广东省经营性用地挂牌面积3988.64公顷，同比下降30.2%，其中居住用地累计挂牌面积487.58公顷，同比下降46.9%。

1-7月全省经营性用地成交面积约3234公顷，同比下降31.6%，其中居住用地成交约230公顷，同比下降63%。

由于居住用地成交的萎缩，土地出让金收入锐减。根据统计，1-7月全省经营性用地成交金额累计约607.79亿元，同比下降65.7%，其中居住用地275.65亿元，同比下降77.6%。

2、土地出让思路调整：重开发转为重经营。

房地产市场从2021年进入调整期，已经第4年了。整个行业已经发生了重大改变，全国房地产的开发规模和销售规模，已经回落到峰值的一半左右。

土地市场的收缩，也是难以避免的事情。

在这个阶段，地方城市政府有必要调整传统的土地出让思路。

(1)、由重城市开发转为重城市经营。重点鼓励发展长期经营性项目和城市服务项目。

(2)、引导房地产开发由“高杠杆、高负债、高周转”的开发模式转为“高质量、高效益、精细化”的开发模式。从“规模优先”转为“质量优先”。

(3)、调整土地出让的结构。当前广东土地市场出让市场的7：2：1（工业用地：居住用地：商办类用地）的供应结构是阶段性、暂时性的，已经到了改变的时候了。

(4)、构建更高效、更集约、更灵活的土地出让方式。对于大量储备土地和预控的储备土地，调整传统的经营性土地方式，引入更切合实际的土地经营方式。

当前阶段，除了要考虑储备土地的出让外，还需要考虑土地经营的方案。

特殊时期，土地经营比土地出让更重要。

3、土地1.5级开发将成为大湾区土地开发的常用模式。

土地1.5级开发并不是一个新名词。

早在2014年，深圳前海就提出了梯级土地开发模式， “梯级土地开发”五级中的第三级的定义为：“根据基础设施建设情况和土地开发时序，选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施”。

2018年，东莞出台《东莞市土地1.5级开发操作指引》，成为国内第一个发布土地1.5级开发政府文件的城市。东莞市将1.5级开发定义为：“为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。”

值得关注的是，佛山规划和自然资源局2024年8月20日发布了《佛山市土地1.5级开发操作指引》（征求公众意见稿）。

佛山已经将土地1.5级开发提上了日程。

《佛山市土地1.5级开发操作指引》中，以下几点值得关注：

（1）土地1.5级开发的定义。

“指为盘活政府预控的储备土地，加快土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、未纳入近期土地出让计划，潜在价值高的地块，租赁给承租人进行过渡性开发利用，待开发条件成熟后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施”。

（2）五大要求。

土地租赁期限一般为5-10年，最长不超过15年。

不得建设居住项目及其他用于销售的项目。

项目容积率原则上不得超过2.0，建筑高度不超过24米。

原则上不能修建地下室。

容积率和绿地率突破规划限制时，要单独论证。

（3）土地租赁方式和流程。

土地1.5级开发项目采用国有土地租赁的方式供应土地，公共管理与公共服务用地（科研用地除外）可采用协议方式租赁，工业、物流仓储、科研、商业服务业等用地采用公开方式租赁。

(4)土地租金的确定。

明确由评估价确定，同时规定“底价或起始价原则上不得低于经容积率、使用年限修正后的基准地价的70%”。又特别规定“由土地招拍挂联席会议综合考虑产业发展导向、公益性要求等因素，最终参考评估结果集体决策确定。”

《佛山市土地1.5级开发操作指引》（征求公众意见稿）总共有5章39条。这是大湾区城市中，迄今最为系统和完整的关于土地1.5级开发的文件。

当然，土地1.5级开发中，还涉及方方面面的内容，例如租赁土地的退出机制，补偿标准，权属细分、开发融资等等，还有待进一步完善。

——随着佛山土地1.5级开发文件的出台，未来土地1.5级开发有望成为大湾区土地开发的常用模式。

——当大规模的片区开发逐步转为渐进式开发，城市功能区和大型产业园的土地开发的周期将变长。

土地1.5级开发既解决储备土地“闲置”的问题，也可以增加土地收益，还可以预热地块，催熟区域环境。土地1.5级开发可起到一箭双雕的作用。

典型如广州南站地区。南站2010年开通至今已经14年，整个区域开发还未成型。如果当年采取土地1.5级开发，允许各类经营者（包括专业市场、物流、餐饮娱乐等）租赁土地发展，今天的南站片区早已欣欣向荣。

当然，2024年，广州南站片区采取土地1.5级开发也为时未晚。在商办类物业市场下行，商办类用地开发放缓的背景下，采取土地1.5级开发不失为一种选择。

——佛山对于土地1.5级开发，采取了较为谨慎的策略，例如，规定了居住类和可出售型物业禁止进入。

事实上，如果思想解放一点，居住类用地也完全可以纳入土地1.5级开发。只要明确了进入机制和退出机制，土地1.5级开发的空间可以进一步拓展。

2024年，城市土地的出让和经营，需要走出新路。