土地征收审批放权新政解读及对铁路TOD综合开发的利好

2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），政策核心内容有两点：

1.将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

2.试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

一、土地征收审批权

依据《土地管理法》，城市市区的土地属于国家所有。城市郊区和农村的土地，除由法律规定属于国家所有外，归农民集体所有。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

土地用地总体规划实现分级审批，中央-省-市-县的传递模式，省市将土地指标层层分解到县一级、县一级用地审批经市省再层层传递到中央。

严格限制农用地转为建设用地。永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项需要国务院批准。

这次将部分土地审批权下放地方政府，北京、广东等8省获得永久基本农田转为建设用地审批权，建设用地管理模式由“建设用地指标+国务院审批”的模式，转变为“建设用地指标+地方政府审批”，用地审批加速，省级人民政府拥有了更大用地自主权。

二、历史上的土地审批权下放及收回

土地管理权也是逆周期调节工具。2006年12月31日国土资源部发布《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。

根据国土资源情报发布的《2009年中国土地资源形势回顾与展望》，2009年全球性金融危机对我国经济造成了重大影响。为配合国家制定的扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策和刺激经济发展的一揽子计划，国土资源部改革用地计划管理，加快审批速度，保证扩内需项目及时落地；灵活安排土地利用计划，将计划建设用地指标增加到610万亩，同比增加30万亩；批准用地和实际供地分别增长27%和44.2%；全国招拍挂出让土地同比增长40.5%

2011年3月3日，国土资源部发布《保发展保红线工程2011年行动方案》提出，“双保工程”的专项工作之一为“节约集约用地专项工作”。2011年8月，国土资源部对需报国务院批准建设用地的城市范围重新进行了调整，国务院上收22城市建设用地审批权。土地政策将从土地供应要保证扩内需、大量项目上马的“应急状态”退出，回归国家土地管理常态。

三、土地审批权下放的核心意义

首先是强化省级管理监督、统筹分配的政府职能，使地方政府可以通盘考虑当地的经济发展和城市规划，有效改善土地资源的统筹和利用，促进地方经济的发展。

第二，此次试点的8个省（直辖市）为我国中心城市和城市群，土地指标的自主管理尤为重要。

2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出，新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

当下我国中心城市建设用地资源严重不足。此次土地新政在保证基本农田用地前提下，跨区域调配建设用地指标成为可能。建设用地资源向核心城市集中，条件优越的区域拥有更大的发展空间，有利于都市圈强中心、高质量发展。

第三有利于重大项目投资落地。以往基建项目涉及农用地转为建设用地，需层层上报审批之后才能动工，土地审批流程使得项目推进非常慢，如果项目涉及到永久基本农田转换则更慢。今年全国25个省市推出了2.2万个项目总投资高达49.65万亿，土地新政下传统基建、新基建项目的农用地的审批转换流程加快，很大程度上将提高政策经济发展的效率。。

四、土地审批放权对铁路TOD综合开发的利好

整体来说，农用地转换审批“增效”，有利于项目落地效率和土地利用效率；盘活农村土地资源，加速集体土地资源入市；促进城市郊区建设和片区发展，为城市轨道交通沿线TOD项目发展带来利好。具体来说，将对铁路TOD综合开发带来以下利好：

（1）跨区域调配TOD综合开发建设用地指标成为可能。相关部门、投资主体可考虑探索通过跨区域、跨站点调配建设用地指标，条件优越的轨道场站将有可能获得更大的开发建设指标，实现开发效益最大化。

（2）助力铁路建设TOD综合开发项目以及相关政策落地。

在轨道交通综合开发过程中，政府出台了相关的政策推进轨道交通场站综合开发，但政策项目落地非常难，其中最重要的原因之一是土地制度、用地指标限制。

土地审批权力下放至各省级政府，用地审批程序和时间得到缩减，土地转换审批有了更大的自主空间，有利于提高地方政府、投资主体以及开发商积极性，加快TOD综合开发进程。