轨道交通土地出让政策专题研究
（本文完整版详见我司微信公众号“铁路TOD综合开发”）
Ø 概念
《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地，其含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地，统称为招拍挂制度。
轨道交通综合开发用地定向招拍挂，是指通过设定地块竞买申请人主体资格要求，只有符合条件的竞买人才能参与招拍挂。
该方式是目前应用最多的轨道交通综合开发用地出让方式，通过相关政策设定竞买人资格要求，如：必须具备一定年限的轨道交通运营经验、上盖物业开发经验等，从而使得轨道交通投资开发主体能够顺利取得土地开发权。
Ø 相关政策
“定向招拍挂”实质为土地招拍挂，在政策依据级出让流程上与一般的土地招拍挂出让相同，相关政策主要为《土地法》。
2017年3月20日广州市人民政府办公厅秘书处印发了《关于印发广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）的通知》（穗府办规〔2017〕3号），明确：应当把“开发时序、技术措施等涉及轨道交通设施保护和施工影响的要求”作为车辆基地项目土地出让的必要条件。如涉及轨道交通设施的，“应将交通设施的建设要求或技术接口要求作为规划设计条件纳入出让文件”。
2018年8月17日，广东省人民政府办公厅印发《关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》（粤府办〔2018〕36号），明确了供地方式：新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，如用地符合《划拨用地目录》，可按划拨方式供应；如不符合《划拨用地目录》，采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。
Ø 案例分析——深圳地铁前海车辆段地块
2008年6月，深圳捆绑出让三宗车辆段上盖地块，采用挂牌方式出让，为确保目标轨道交通企业获得土地使用权，地块设定参与竞买申请人资质如下：
（一）具有地铁线路及附属设施建设经营范围，并拥有建设及经营1条以上（含1条）地铁线路的经验。
（二）竞买人须通过深圳市轨道交通建设办公室竞买资格审查并取得竞买资格证明，方可参加上述宗地竞买。
该宗地通过前期招拍挂技术准备，最终由深圳地铁竞买取得上述三宗地块，建设内容包括3宗地块范围内均包含规划的市政道、T201-0071、T201-0072宗地商品住房项目、T201-0073宗地为政策性住房项目（建设56.4万㎡ 平方米公共租赁住房及3.8万㎡ 公益工程配套项目），总地价为44.4亿元，扣除27亿元的配建保障性住房资金，需缴纳地价款17.4亿元。
前海车辆段三宗地块成交结果公告
宗地招拍挂技术准备流程图
此次出让地价款，深圳市政府以注册资本金方式，将深圳地铁上缴的地价以注册资本金方式将地铁集团按规定上缴的地价进行返还，地价收入和开发所得利润专款用于轨道交通建设的项目资本金和运营补亏，具体资金流转如下：
前海车辆段地价款流转示意图
Ø 概念
协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。据《协议出让国有土地使用权规范 》 出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：
（1）政府供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；
（2）原划拨、承租土地使用人申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》或法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；
（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；
（4）法律、法规规定可以协议出让的其他情形。
Ø 轨道交通土地综合开发相关政策
2014年4月11日，上海发改委、规划国土资源局联合印发的《关于推进上海轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》文件，内容第三点“形成综合开发利用机制”中第二小点“开发方式”提到：
新建轨道交通场站综合建设用地，由所在区（县）政府按照现行分工负责征收；既有轨道交通场站综合建设用地，在完成轨道交通场站本体工程后，由综合开发主体负责经营性“上盖”建设。在明确规划和形成“净地”或“上盖”后，可以以协议出让方式，出让给综合开发主体。用于车站、轨道部分的土地，按照划拨土地方式管理；用于经营性开发部分，按照规划建设轨道交通前的市场评估地价收取；涉及地下经营性部分，地价按本市相关规定收取。
综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让；如引入社会资本主体参与开发的，轨道交通场站建设用地使用权以招拍挂方式公开出让。轨道交通场站建设用地成本和耕地占补平衡等相关费用，以及经营性“上盖”建设成本，纳入综合开发土地成本。
Ø 案例分析——深圳地铁4号线沿线综合开发土地使用权
2003年3月28日，市委常委会同意市政府开展引入港铁投资4号线的工作，同年5月9日，深圳市政府三届87次会议同意港铁主要以BOT的方式投资建设4号线，5月20日，深圳市政府与港铁签署合作备忘录。2004年1月15日双方签订《关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协议》；2005年5月26日草签《深圳市轨道交通4号线特许协议》及其他协议。
根据协议内容，港铁公司承担轨道交通4号线二期建设、以及4号线全线运营，总投资约为60亿，同时将以协议方式获得总可售建筑面积290万㎡的沿线若干地块，并支付地价。
深圳地铁4号线土地出让流程简图
2009年，深圳市发改委出于防止国有资产流失的考虑，对通过“协议出让+开发收益分成”的模式未予以批复通过，该模式因此而中止，后续深圳市政府转为定向招拍挂模式将土地出让给港铁公司。
2011年8月，深圳规划国土委挂牌出让A832-0853号地块，该地块属于深圳地铁龙华线(4号线)龙华车厂上盖用地。在竞买申请人主体资格要求中，竞买人必须在深圳市拥有三年以上的轨道交通线路的投资、建设、管理、营运策划及相关前期筹备工作的经验，且具有轨道交通线路及附属设施建设、运营的经营范围，相当于通过定向挂牌将地块出让于港铁公司，地块最终由港铁轨道交通（深圳）有限公司和港铁物业（深圳）有限公司以底价竞得。
土地出让公告截图
案例启示：
轨道投资主体在协议出让拿地后，按照政策要求需进行自主独立开发。这对于“轨道+物业”综合开发运营经验丰富、实力雄厚的港铁公司来说，问题并不大。但以轨道沿线土地协议出让方式捆绑轨道建设的模式，存在国有资产流失及审计风险，最终无法落地。
而对于国内轨道投资主体，协议拿地后自主独立开发并不具备实际可操作性。
首先，大部分轨道公司专注于轨道的建设与运营，轨道公司独立进行物业开发的专业能力较低，同时，经历三十年发展的中国房地产行业早已进入专业化阶段，物业开发风险日益增大。第三，受轨道建设与运营的公益属性决定，要求轨道公司规避高风险投资行为。
以上海申通地铁集团为例，其自身定位为一级半开发商，专注做地铁的建设、运营，物业的综合开发做前期技术整合、同步规划过程中与政府部门的协调、方案深化等等，土地的综合开发、运营则寻找知名开发商进行合作开发。
Ø 概念
土地使用权作价出资是国有企业改革中特有的一种土地处置方式，是指国家以一定年期的国有土地使用权作为出资投入到改革后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。
轨道交通土地出资作价（入股）是指市政府将一定年期的国有土地使用权作价，由国有资产管理机构作为股东，出资投入到轨道交通有限公司，土地资产计作国家资本金或界定为国家股股本金，作价出资（入股）土地使用权与出让土地使用权同权同价。
Ø 相关政策
1.深圳市土地作价出资方式产生的背景及主要政策依据
2012年5月，深圳市政府印发《关于贯彻落实深圳市土地管理制度改革总体方案》（深发〔2012〕3号）获得国土资源部和广东省联合批复，明确提出以深圳地铁三期开发用地作为探索国有土地作价出资有偿使用方式的专项试点；深圳市向国家发改委提报的《深圳地铁三期轨道交通建设规划》中明确提出以土地作价出资作为地铁三期相关建设资金的融资方式，并得到国家发改委的批复同意。
2013年，深圳市出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，并进一步完善机制，印发了《深圳市土地使用权作价出资实施流程》和《深圳市土地使用权作价出资合同（范本）》，理顺了轨道交通设施用地及上盖开发用地分层出让形式和用地出让方式。
土地作价要点：土地作价出资时市政府将征地拆迁完成后的成熟地块作为注册资本，以作价出资方式增资注入地铁集团。作价出资的土地一般为地铁车辆段和地铁车站上盖及相邻地块，土地价格由市规划国土委的土地评估机构按地铁开通前市场地价进行评估确定。
主要的流程如下：
深圳市作价出资方式获得土地使用权流程图
2.其他省市土地作价出资相关政策
2014年，贵州市政府印发《贵州市城市轨道交通国有土地使用权作价出资暂行办法》；2015年兰州市政府印发《关于兰州市轨道交通沿线土地以作价出资入股方式进行配置的规定》；2016年，南宁市政府印发《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》。
3.国家及深圳市相关政策变化：
2016 年国家八部委下发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20 号)，提出保障性安居工程、养老等公共服务项目等支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。在严格国有土地开发利用和供应管理方面提出，作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度，依据不动产登记确认权属，可以转让、出租、抵押。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。
2017年3月7日，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》 (国办发[2017]21 号)提出医疗、养老、教育、文化、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。
依据上述文件对国有建设用地使用权作价出资对象为“轨道+物业”经营性用地并未明确。
2018年7月8日，深圳市政府发布《关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规〔2018〕11号）规定，“建设用地使用权作价出资按照土地资源优化配置原则，明确作价出资对象，规范作价出资范围，完善作价出资结构，优化作价出资价格形成机制，加强后续监管。具体办法按照我市国有建设用地使用权作价出资管理的有关规定执行”。
根据国家及深圳市相关政策，作价出资出让方式适用于公益性质类的用地，如“轨道+物业”综合开发中公共住房用地出让，可继续沿用政府以地价作价出资（入股）政策。
Ø 案例简介①——深圳市地铁三期
依据《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，深圳地铁三期沿线及上盖配套的土地以土地使用权作价出资方式注入深圳地铁集团，并将配套土地资源形成的现金流用以解决地铁建设的资金及折旧、利息等需求。
深圳地铁三期开发采用土地作价出资政策共出让7宗轨道交通综合开发地块，出让规模约70h㎡。
其中，前海枢纽原规划方案用地11万㎡，总建筑面积约75万㎡，总投资约68亿元，其中政府投资40亿元；2010年对原方案进行调整，调整后用地面积约20万㎡，总建筑面积约214万㎡ 。2013年签署土地使用权作价出资合同，作价金额145.65亿元。
Ø 案例简介②——南宁市
南宁2016年出台《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》，2017年审批通过了“原海鲜市场地块”、“福建园站地块”、 “火车东站南广场9号地块”等地块的作价出资用地手续，总用地面积共计258亩的商住办公用地，涉及作价出资价款23亿元，并在2018年-2019年建立作价出资地块计划，为南宁的轨道交通建设提供资金保障。
Ø 出资作价小结
对比定向招拍挂、出资作价两种土地出让方式，虽然都能保证轨道企业规避土地招拍挂市场的激烈竞争、最后都将地价出让收入返还轨道建设主体以反哺轨道建设，但出资作价更“特殊”。
定向招拍挂的地价返还，是政府在收取相应土地出让价款后，将地价收入以注册资本方式返还轨道建设主体。
另外，招拍挂模式需先进行土地整备、盖板建设后才能进入土地出让程序，一般而言，轨道建设和上盖物业土地开发存在三至五年的时间差。
因此，定向招拍挂土地出让方式存在财政返还程序复杂、土地开发主体确认与轨道交通建设存在较长时间差、二级开发结构预留需提前确认等缺点。
而土地作价出资政策最大的特点，是非货币交易。轨道建设主体取得土地使用权的同时，政府以地价收入作为国家资本金向轨道企业注入资产，不涉及财政返还，资本金的注入有利于后续轨道交通建设的银团贷款。
深圳“轨道+物业”综合开发模式探索的土地作价出资，某种程度上来说排除了土地制度障碍，是利用特区政策倾斜优势进行的一次创新。不过，这一模式受各地经济发展水平、立法权限等等因素影响，在其他城市的落地还需结合实际情况进一步探索。
（4） 延伸内容——1.5级开发与TOD开发
Ø 概念
土地1.5级开发与城市“灰色用地”概念。而灰色用地理念源于城市工业用地“退二（第二产业）进三（第三产业）”的策略。
在以往的城市总体规划中，并没有明确工业用地以及其他用地在用地性质发生转变的相关政策。这导致在城市的发展过程中将这些用地性质进行调整时，面临产权转变、建筑功能转变、资源浪费等等问题，“退二进三”策略亦难以推进。
通过研究，学者提出“灰色用地”概念，建议采用灵活的土地开发模式，将土地过渡到所需的用地性质。
2018年，东莞市将土地1.5级开发定义为：为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。
Ø 相关政策
2014年，深圳前海管理局首次创新提出“梯级土地开发模式”，其中“1.5级土地开发”概念，具体指的是——根据基础设施建设情况和土地开发时序，选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力活动，在建设过程中展现前海未来形象，挖掘土地价值，形成滚动开发。
前海土地开发梯级结构
2018年3月东莞市相关部门联合印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，从“1.5级开发”的定义、准入受理、办理程序、合同要求、后续监管等方面做出了规范，《指引》施行日期起，有效期两年。
2019年5月东莞市发布了《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》，明确指出：“适时对符合条件的市、镇街（园区）储备土地和短期内不具备开发建设条件的TOD范围土地推广1.5级开发模式，鼓励市属国有企业或大型龙头企业，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用”。
Ø 案例分析——东莞市首例“1.5级开发”项目案例
鳒鱼洲位于东莞市东江和厚街水道的交汇处，改革开放之初，鳒鱼洲以地理优势聚集了52家粮油和外贸企业入驻，奠定了东莞早期的工业基础。九十年代以后，东莞工业重心的转移，鳒鱼洲工业区衰退，工业区内大量工业厂房及建筑荒废，造成土地资源浪费。
鳒鱼洲工业区作为东莞市全国农村工业化先驱和模范的重要物证，是东莞最具特色的工业遗址之一。鳒鱼洲工业遗存改造及活化利用项目地块内共 6 处建筑被纳入东莞市历史建筑名录，此外还有多栋建筑属于 I、II 类保护建筑，具有很高的活化利用价值。
鳒鱼洲开发前片区建筑情况
为了保护历史遗迹，充分利用土地资源，东莞市结合鳒鱼洲土地利用现状以及结合片区发展现状，决定采用1.5级开发模式对鳒鱼洲工业区进行活化利用开发。
2018年3月《东莞市土地1.5级开发操作指引》出台，鳒鱼洲工业区成为东莞市首例实施1.5级开发的项目。
根据《东莞市人民政府办公室关于鳒鱼洲工业区活化利用开发模式有关问题的复函》，鳒鱼洲工业区土地1.5级开发由东莞实业投资控股集团有限公司作为实施主体进行开发。
鳒鱼洲1.5级开发功能布局及用地规划
鳒鱼洲1.5级开发流程图
鳒鱼洲1.5级开发效果图
虽然鳒鱼洲工业区1.5级开发具有较为特殊的历史遗迹活化属性，但1.5级开发思路，灵活地激活了土地价值，值得推广借鉴。随着政府部门相关文件落实，东莞市1.5级开发将在其TOD领域上发挥重要作用，使不具备TOD开发条件的站点周边土地开发有了实施路径。
Ø 案例对于TOD开发的启发
① 1.5级开发思路运用于TOD领域上，能够激活大批土地价值
在TOD开发过程中，多采用城市级、片区级、组团级、一般级划分站点类型，城市级、片区级、组团级开发条件良好，优先开发，而一般级站点条件一般，TOD开发需要延后开发，但一般级别的站点往往占据较大比例，大量站点周边的土地只能够延后开发。
以成都市TOD规划为例。根据《成都市轨道交通场站综合开发专项规划》、《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》，成都市轨道交通一般级站点数量为528个，占总量的73.95%。TOD综合开发一般以站点为中心，以400-800米为半径进行开发，按照400米和800米分别计算成都市一般级站点潜在综合开发的土地面积，分别为26540万㎡ 和106161万㎡ 。由于一般级站点暂不具备TOD开发条件，这些站点周边潜在综合开发土地大部分处于待开发状态。
而按照“梯级土地开发模式”，利用轨道交通优势，对一般级站点进行开发，通过1.5级滚动开发，将一般级站点土地价值激活，进行土地预热，使一般级站点快速向组团级、片区级发展，尽快实现TOD综合开发，激活土地价值。
② TOD土地1.5级开发是成本较低的一种开发模式
由于承租年限较短，为避免影响土地二级开发，1.5级开发建筑应该具备可移动、可生长的建筑和设施的性质，建筑物一般以低成本、易改卸、装配式的建筑为主。
③ TOD土地1.5级开发应选择能够快速达到地块预热的业态
土地1.5级开发主要目的是对地块进行预热，尽快将土地过渡到2级开发阶段。因此，在土地1.5级开发业态选择中，应该以新兴产业、特色产业、文创、旅游娱乐等能够快速提高片区经济发展、人气集聚的产业、商业类业态为主。
④ 东莞市“土地1.5级开发”与前海的“梯级土地开发模式”存在区别
区别一：承租主体不同
在东莞市1.5级开发政策中，明确规定土地1.5级开发项目的承租人须是市属国有全资或控股企业；“梯级土地开发模式”在实践中，承租主体多为综合运营能力较强的市场化主体企业，如万科。
区别二：承租年限不同
东莞市政策规定承租时限一般为8-15年，最长不超过20年；“梯级土地开发模式”项目土地1.5级开发一般不超过8年。
区别三：开发模式不同
东莞市通过招拍挂，承租主体缴纳土地使用权租赁费用的形式进行开发；深圳前海“梯级土地开发模式”采用BOT建设模式，承租主体以“零”地价的方式向前海管理局租赁相关土地经营权，以从事办公楼宇开发和租赁业务，期满时将建筑将无偿移交给政府。
对比东莞市与深圳前海土地1.5级开发政策，土地1.5级开发应基于两地政策的优点、实施效应，探索更为适合各类站点TOD土地1.5级开发的模式。
（5） 土地出让政策小结
对于已经具备良好开发的轨道站点而言，定向招拍挂是目前采用最多的轨道综合开发土地出让方式；而土地出资作价、协议出让，由于受到政策调整、部门审批等限制，具有较大的政策风险，目前这两种方式仅部分城市部分项目应用。
对于尚未具备开发条件或条件一般的轨道站点，可考虑采用土地1.5级开发模式。目前东莞市正在推广这一模式，并出台了相应的政策，随着轨道交通土地综合开发在我国的发展，土地1.5级开发值得进一步研究及推广
信息内容
