土地1.5级开发对铁路TOD开发的启示

（本文完整版详见我司微信公众号“铁路TOD综合开发”）

· 概念

土地1.5级开发的概念源于城市“灰色用地”概念。

灰色用地理念源于城市工业用地“退二（第二产业）进三（第三产业）”的策略。以往的城市总体规划没有考虑到工业用地以及一些其他用地未来用地性质的转变，导致这些土地在城市发展过程中，出现由于用地性质转变的需求而导致的产权转变、建筑功能转变、资源浪费等问题。这也是“退二进三”策略推进过程中所遭遇的难题之一。

通过研究，学者们建议剔除灰色用地概念，采用灵活的开发模式，逐步将灰色用地过渡到符合城市远景规划所需的用地性质。

2018年东莞市将土地1.5级开发定义为：为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。

· 相关政策

2014年，深圳前海管理局首次创新提出“梯级土地开发模式”，其中“1.5级土地开发”概念，具体指的是——根据基础设施建设情况和土地开发时序，选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力活动，在建设过程中展现前海未来形象，挖掘土地价值，形成滚动开发。

前海土地开发梯级结构

2018年3月，东莞市相关部门联合印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，从“1.5级开发”的定义、准入受理、办理程序、合同要求、后续监管等方面做出了规范，《指引》施行日期起，有效期两年。

2019年5月，东莞市发布了《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》，明确指出：“适时对符合条件的市、镇街（园区）储备土地和短期内不具备开发建设条件的TOD范围土地推广1.5级开发模式，鼓励市属国有企业或大型龙头企业，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用”。

· 案例分析——东莞市首例“1.5级开发”项目案例

鳒鱼洲位于东莞市东江和厚街水道的交汇处，改革开放之初，鳒鱼洲以地理优势聚集了52家粮油和外贸企业入驻，奠定了东莞早期的工业基础。九十年代以后，东莞工业重心的转移，鳒鱼洲工业区衰退，工业区内大量工业厂房及建筑荒废，造成土地资源浪费。

鳒鱼洲工业区作为东莞市全国农村工业化先驱和模范的重要物证，是东莞最具特色的工业遗址之一。鳒鱼洲工业遗存改造及活化利用项目地块内共 6 处建筑被纳入东莞市历史建筑名录，此外还有多栋建筑属于I、II 类保护建筑，具有很高的活化利用价值。

鳒鱼洲开发前片区建筑情况

为了保护历史遗迹，充分利用土地资源，东莞市结合鳒鱼洲土地利用现状以及结合片区发展现状，决定采用1.5级开发模式对鳒鱼洲工业区进行活化利用开发。

2018年3月《东莞市土地1.5级开发操作指引》出台，鳒鱼洲工业区成为东莞市首例实施1.5级开发的项目。

根据《东莞市人民政府办公室关于鳒鱼洲工业区活化利用开发模式有关问题的复函》，鳒鱼洲工业区土地1.5级开发由东莞实业投资控股集团有限公司作为实施主体进行开发。

鳒鱼洲1.5级开发功能布局及用地规划

鳒鱼洲1.5级开发流程图

鳒鱼洲1.5级开发效果图

虽然鳒鱼洲工业区1.5级开发具有较为特殊的历史遗迹活化属性，但1.5级开发思路灵活地激活了土地价值，值得推广借鉴。

随着政府部门相关文件落实，东莞市1.5级开发将在其TOD领域上发挥重要作用，使不具备TOD开发条件的站点周边土地开发有了实施路径。

·案例对于铁路TOD综合开发的启发

①1.5级开发思路运用于TOD领域上，能够激活大批土地价值

在TOD开发过程中，多采用城市级、片区级、组团级、一般级划分站点类型，城市级、片区级、组团级开发条件良好，优先开发，而一般级站点条件一般，TOD开发需要延后开发，但一般级别的站点往往占据较大比例，大量站点周边的土地只能够延后开发。

以成都市TOD规划为例。根据《成都市轨道交通场站综合开发专项规划》、《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》，成都市轨道交通一般级站点数量为528个，占总量的73.95%。TOD综合开发一般以站点为中心，以400-800米为半径进行开发，按照400米和800米分别计算成都市一般级站点潜在综合开发的土地面积，分别为26540万㎡和106161万㎡。由于一般级站点暂不具备TOD开发条件，这些站点周边潜在综合开发土地大部分处于待开发状态。

而按照“梯级土地开发模式”，利用轨道交通优势，对一般级站点进行开发，通过1.5级滚动开发，将一般级站点土地价值激活，进行土地预热，使一般级站点快速向组团级、片区级发展，尽快实现TOD综合开发，激活土地价值。

② TOD土地1.5级开发是成本较低的一种开发模式

由于承租年限较短，为避免影响土地二级开发，1.5级开发建筑应该具备可移动、可生长的建筑和设施的性质，建筑物一般以低成本、易改卸、装配式的建筑为主。

③ TOD土地1.5级开发应选择能够快速达到地块预热的业态

土地1.5级开发主要目的是对地块进行预热，尽快将土地过渡到2级开发阶段。因此，在土地1.5级开发业态选择中，应该以新兴产业、特色产业、文创、旅游娱乐等能够快速提高片区经济发展、人气集聚的产业、商业类业态为主。

④ 东莞市“土地1.5级开发”与前海的“梯级土地开发模式”存在区别

区别一：承租主体不同

在东莞市1.5级开发政策中，明确规定土地1.5级开发项目的承租人须是市属国有全资或控股企业；“梯级土地开发模式”在实践中，承租主体多为综合运营能力较强的市场化主体企业，如万科。

区别二：承租年限不同

东莞市政策规定承租时限一般为8-15年，最长不超过20年；“梯级土地开发模式”项目土地1.5级开发一般不超过8年。

区别三：开发模式不同

东莞市通过招拍挂，承租主体缴纳土地使用权租赁费用的形式进行开发；深圳前海“梯级土地开发模式”采用BOT建设模式，承租主体以“零”地价的方式向前海管理局租赁相关土地经营权，以从事办公楼宇开发和租赁业务，期满时将建筑将无偿移交给政府。

对比东莞市与深圳前海土地1.5级开发政策，土地1.5级开发应基于两地政策的优点、实施效应，探索更为适合各类站点TOD土地1.5级开发的模式。