深圳轨道交通综合开发与公共住房发展

（本文完整版详见我司微信公众号“铁路TOD综合开发”）

1. 城镇化过程公共住房问题突出

随着社会生产力发展、科技进步和产业结构调整，农业人口向大城市集聚。城镇化是人类发展必然趋势。快速城镇化发展受土地资源制约、贫富差距加大等因素影响，住房供需失衡。房价过高、中低收入人口住房困难在大城市发展过程中表现尤为明显。为缓解社会矛盾、促进城市良性发展，各国政府都在探索公共住房的发展模式。

公共住房是指针对中低收入、特殊家庭或者特定人才层次等提供的租赁住房、以可负担的居住用房。其核心属性是民生属性。

但不少已建或在建公共住房存在地处偏远、综合品质差、公共服务缺乏等问题，民生工程效果大打折扣。在用地矛盾突出、旧改推进日益困难的城市空间开发背景下，轨道交通土地综合开发模式下的公共住房增量，引起社会广泛关注。

我们分享过新加坡公共住房的“新镇”及案例。近年来新加坡以TOD模式在站点周边提高公共住房容积率吸纳更多城区人口，并打造宜居环境、便利公共设施和和睦社区，让公共住房真正发挥民生保障作用。

根据十九大精神坚持“房子是用来住的，不是用来炒的“基本定位，””深圳市提出了“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的多层次住房保障和供应体系。近年来，深圳市因可建设用地资源稀缺，而保障对象逐年上升，公共住房土地供应严重缺乏，现有公共住房供应体系亟需拓展用地供应渠道。

2.深圳的公共住房供应回归主导地位

（1）2018年7月，深圳市政府印发《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》正式启动“二次房改”，提出将系统构建面向2035年的住房供应与保障体系，并明确了170万套住房供应目标。

按照住房规划，170万套住房具体供应比例为：市场商品住房 40%，政策性支持住房(人才住房和安居型商品房) 40%；公共租赁住房 20%。 未来深圳的人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量将占到60%，不少于 100 万套。

广州市同创卓越房地产投资顾问有限公司总经理赵卓文先生认为，深圳商品住房和三类公共住房套数4：6的供应结构，如果从用地上严格统筹，将意味着深圳商品房市场将不再是住房供应的“老大”。政策性住房和保障性住房建设重归主导地位。深圳城市发展41年，从保障，走到市场，又从市场回归保障，在住房建设模式上走了一个轮回。

1980以来国家公共住房政策(略)

（2）2019年10月17日深圳市标定地价成果及《深圳市地价测算规则》正式发布。对可售的安居型商品房和人才住房的地价分别按市场地价的30%和40%确定；同时，在扩大公用设施、市政设施、交通设施等有偿使用范围的前提下，进一步降低其地价成本。

3. 深圳公共住房发展与轨道交通综合开发相关举措

（1）在2018年7月发布的《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，基于轨道交通综合开发的深圳公共住房多渠道保障相关政策如下：

①增加建设用地，实施以公共交通为导向的住房开发模式，突出产城融合、职住平衡，在宝安、龙岗、龙华、坪山、光明和深汕特别合作区等区域建设大型安居社区。

②实施公共设施综合开发，通过轨道交通车辆段和停车场、公交场站等城市基础设施和公共配套设施综合开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

③开展城际合作，落实粤港澳大湾区战略，推动建立都市圈城际住房合作机制，结合轨道交通和产业布局，在临深片区开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

在主要措施中提到：实行轨道交通车辆段上盖及其站点一定范围内的居住用地用途控制，主要用于建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。

（2）2020年5月7日发布《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》，确定11种住房用地供应渠道，在原有的供应建设用地、城市更新等4种供应渠道之外，新增基础设施用地配建和轨道交通用地综合开发等7种住房用地供应渠道。其中轨道交通用地（含车辆段、停车场、轨道交通站点等）在符合规划且保证安全的前提下，可分层设立建设用地使用权，以建设人才住房和公共租赁住房为主。轨道沿线已批未建的住房用地项目，在符合规划的前提下，可将提高容积增加的住房建设面积用于建设公共住房。

（3）2020年起加大居住用地供应力度，车辆段地块成为今年新供应公共住房面积最大地块。2020年5月8日发布《深圳市2020年度建设用地供应计划》，当年计划供应居住用地293.2公顷，占计划供应建设用地总量近25%，与2019年计划供应的150公顷相比，增加近一倍，其中公共住房用地占比达57.4%。

值得注意的是，四号线龙华区龙胜车辆段地块用地，占地面积达9.76公顷，也是2020年公共住房新供应项目中占地面积最大的地块。

深圳市2020年度建设用地供应计划结构表（单位：公顷）

（略）

深圳公共住房相关举措有以下特点：

1)   深圳实施公共交通为导向的住房开发政策，轨道交通土地综合开发将成为深圳住房供应体系特别是公共住房的重要建设用地渠道。

2)     轨道交通综合开发用地开发公共住房政策关键点：用地性质以交通+二类住宅的分层确权模式；轨道沿线已批未建的住房用地项目，在符合规划的前提下，通过提高容积增加的住房建设面积用于建设公共住房。

3)   深圳市公共住房供应体系的用地渠道，现阶段以轨道交通用地（含车辆段、停车场、轨道交通站点等）综合开发为主，未来还将依托轨道交通建设开展城际合作，实施走出去战略，在临深片区、深汕合作区等建设大型公共住房社区。

4)   重视轨道交通规划、轨道+物业综合开发与公共住房同步规划、同步建设，打造更便利的公共配套和宜居环境，有利于安居工程品质的提高。

5)   深圳作为一线中心城市，土地资源极其稀缺，城市可持续发展空间受限问题突出。深圳关于公共住房供应规划及用地保障渠道等相关举措及探索，值得其他中心城市关注和研究。

4、“轨道+物业”公共住房开发案例

受深圳市土地资源紧缺制约及公共住房政策影响，深圳市轨道交通上盖开发物业需承担较大比例的公共住房。截至2019年10月，深圳地铁集团已建设交付公共住房185万平方米2.24万套，在建5400多套，承建总面积约200万平方米，公共住房建设位居全市各承建企业首位。

其中，已建成前海、蛇口西、塘朗、横岗等4个大体量地铁上盖公共住房项目；在建的松岗公共住房项目建筑面积约50万平方米，2022年底交付，将提供约7578套公共住房。多条在建地铁线路及延长线依托轨道交通车辆段或停车场的上盖物业，也将释放一批保障性住房项目，如龙华有轨电车横坑车辆场上盖、7号线安托山停车场综合上盖物业、10号线凉帽山车辆段上盖物业等等。

四大已建成车辆段上盖公共住房项目分布（略）

四大已建成车辆段上盖公共住房汇总表（略）

深圳地铁集团4大车辆段上盖公共住房开发面积，占深圳地铁集团已开发公共住房面积比例近7成。4个项目的公共住房都位于车辆段的上盖，容积率控制在1.5以下，并配套建设幼儿园、小学、公共设施等。含配建的计容建筑面积，占项目总计容建筑面积比例为38%~59%。

①前海车辆段上盖物业——龙海家园（已建成）

项目位于深圳市前海开发区东端南侧，地铁前海车辆段上盖。项目利用轨道交通的便捷与换乘客流，在上盖综合开发以住宅为主体的大型城市综合体。项目总用地面积48.97万㎡，总建筑面积141万平方米，可开发政策性住房共12363套（地块编号T201-0073，项目名：龙海家园。）

土地出让条件中关于地块编号T201-0073相关要求：宗地为政策性住房项目，竞得人负责建设564000平方米公共租赁住房及38150平方米公益工程配套项目，建成后产权无偿移交给政府。

②蛇口西车辆段上盖物业——山海居

深圳地铁2号线的车辆段工程上盖物业。南侧紧邻兴海大道，东面是松湖路及松湖支路。车辆段占地面积18.4公顷，可建设用地12.59万平方米。计容建筑面积30.61万平方米，单身宿舍6.26万平方米，商品住房4.5万㎡。保障性住房18.17万平方米（含公共配建，建成后产权无偿移交给政府）。

③塘朗车辆段上盖物业——朗馨家园(已建成）

深圳地铁5号线的车辆段，北侧紧邻塘朗站，南侧为平南铁路。项目用地面积23.5万平方米，总建筑面积约为70万平方米，计容积率建筑面积54万平方米，上盖设施包含17栋保障性住房（宗地编号T506-0018，位于项目西侧，用地面积17.12万平方米，建面26.98万平方米）、3栋商品房、1栋办公酒店、1栋商务公寓、1所小学、2所幼儿园及商业公共配套设施等。

土地出让条件中关于地块编号T506-0018相关要求：宗地为保障性住房用地。该宗地上保障性住房及相关配套设施等均由竞得人代建，建成后产权归政府并向市住房保障部门移交。竞得人竞得后应当就该宗地上保障性住房等地上建筑物的建设、移交等问题与市住房保障部门签订保障性住房代建协议。

案例④横岗双层车辆段——和悦居

横岗车辆段是深圳地铁3号线的车辆段，北侧紧邻3号线六约站，车辆段占地面积18.34公顷，其中公共住房项目建设占地面积约8.55万平方米。项目综合开发总计容建筑面积52.2万㎡，政策性项目计容建筑面积约20.05万㎡，包括18栋公共住房（计容建筑面积17.4万平方米）、商业、幼儿园、小学及配套设施。

深圳轨道交通综合开发公共住房项目小结：

①车辆段用地开发公共住房途径：轨道交通车辆段上盖用地性质为轨道交通用地+二类住宅用地，通过采取分层确权的方式实现综合开发，成为深圳公共住房的重要供应渠道之一。

②车辆段用地开发公共住房利弊：轨道交通车辆段用地比较特殊，项目占地面积大、位置偏远、远期发展受限等特点。此类用地开发公共住房，能有效缓解公共住房用地难压力。依据相关政策，公共住房用地可享受更优惠的地价以降低用地成本，且承建人才住房和公共租赁住房为公益性项目，可采用土地作价出资模式实现轨道交通建设融资，能有效避免招拍挂模式下与开发商竞争地块。但车辆段开发的公共住房，存在周边配套不成熟、噪音污染、住户安全隐患担忧等问题。

③车辆段用地开发公共住房对综合开发效益的影响： “轨道+土地”综合开发模式主要承担反哺轨道交通建设及运营的巨额投资缺口。按照土地出让公告，公共住房部分建成后移交给当地政府，建设费用（分为不含财务成本和含财务成本返还两种情况）按成本价返还深圳地铁。从财务测算结果来看，公共住房的开发建设需占用项目资金，但不能给项目开发带来收益。公共住房占比越大，对项目的盈利水平影响越大。轨道交通综合开发承建公共住房，可以通过扩大白地占比，或提高白地容积率补足公共住房压缩的商品房比例，提高项目开发收益。